La legislación que reglamenta el uso, el acceso y la distribución de la tierra en Colombia es compleja y difícil de navegar, no solo para las personas del campo, sino incluso para los jueces del sistema jurídico del país, y existen diferentes interpretaciones sobre las leyes y su aplicación. Por lo general hay una fuerte polarización con respecto a dos visiones opuestas del territorio en Colombia; una que reconoce los derechos de las personas campesinas a la tierra que cultivan, y la otra que favorece la concentración de la tierra en las manos de pocas personas a través de títulos de propiedad privada[1]. La normatividad colombiana actual refleja estas dos visiones y genera confusión y tensiones jurídicas y sociales al momento de aplicar la ley[2].
Mucha tierra en las manos de pocos
En comparación con otros países latinoamericanos, Colombia nunca ha pasado por un proceso real de reforma agraria, a pesar de varios intentos a lo largo de los años[3]. Esto ha generado mucha incertidumbre sobre el ordenamiento territorial a nivel nacional, fomentando altos grados de corrupción y favoreciendo el detrimento de los derechos de las personas que viven en los territorios frente a los intereses geoestratégicos en los mismos. En el contexto colombiano el problema de la tierra es una deuda histórica y social que tiene el Estado con las comunidades étnicas y campesinas del país, quienes han sido afectadas por el conflicto armado y por la ausencia de garantías de protección en los territorios. Frente a esto se requiere una política pública integral que reconozca la realidad del país e intente buscar el equilibrio entre los diversos posicionamientos e intereses[4]. [caption id="attachment_9916" align="alignnone" width="800"]
Foto: Caldwell Manners, Ecap[/caption]
Mucha tierra en las manos de pocos
En comparación con otros países latinoamericanos, Colombia nunca ha pasado por un proceso real de reforma agraria, a pesar de varios intentos a lo largo de los años[3]. Esto ha generado mucha incertidumbre sobre el ordenamiento territorial a nivel nacional, fomentando altos grados de corrupción y favoreciendo el detrimento de los derechos de las personas que viven en los territorios frente a los intereses geoestratégicos en los mismos. En el contexto colombiano el problema de la tierra es una deuda histórica y social que tiene el Estado con las comunidades étnicas y campesinas del país, quienes han sido afectadas por el conflicto armado y por la ausencia de garantías de protección en los territorios. Frente a esto se requiere una política pública integral que reconozca la realidad del país e intente buscar el equilibrio entre los diversos posicionamientos e intereses[4]. [caption id="attachment_9916" align="alignnone" width="800"]
Foto: Caldwell Manners, Ecap[/caption]
La legislación
La Ley 160 de 1994 es un ejemplo emblemático de un intento de mezclar las dos visiones opuestas en una norma que promueve el desarrollo rural con la creación de la figura de las Zonas de Reserva Campesina, mientras libera al Estado de su obligación de realizar una reforma agraria completa, implementando una visión que favorece más la ideología neoliberal donde se deja todo a las dinámicas del mercado[5]. Camilo Sánchez, experto en el tema territorial en Colombia, describe la ley como “un triste languidecimiento de la reforma agraria en Colombia”[6]. Bajo esta ley se entiende que las tierras baldías del Estado se pueden otorgar a personas campesinas que no tienen tierra para cultivar. En principio, cada municipio tiene la responsabilidad de desarrollar sus propios Planes de Ordenamiento Territorial (POT) donde se establecen normas de ordenamiento y convivencia entre los diversos actores e intereses que existen en el territorio[7]. Después de más de veinte años de la aprobación de la Ley, la mayoría de estos Planes no se han podido elaborar, por un lado por la falta de condiciones de seguridad debido a las dinámicas del conflicto armado que se han dado en los territorios, y por otro lado, por la falta de información sistematizada y actualizada sobre el territorio nacional, donde conste por ejemplo cuántos baldíos están disponibles[8]. La Ley 1776 de 2016 denominada Ley de Zidres cambia la lógica del uso de los baldíos que aparece en la Ley 160[9]. Ahora el Estado puede dar en concesión sus tierras baldías a empresas bajo el entendimiento, entre otros, que son tierras alejadas y de baja productividad[10]. Esta Ley ha recibido numerosas críticas porque favorece la inversión de grandes capitales por encima de la protección de los derechos de las comunidades campesinas y la conservación ambiental; no obstante, por ahora la Corte Constitucional ha aprobado la Ley mientras estudia la demanda de inconstitucionalidad que se presentó en contra de la misma[11]. Estas dos leyes se articulan con la Ley 1448 de 2011, denominada Ley de Víctimas[12]. Esta Ley se presentó con la intención de reparar a las víctimas del conflicto armado y de alguna manera responder frente a una de las injusticias históricas del país[13]. En este sentido, la ley contempla una parte sobre la Restitución de Tierras para las personas que han sido despojadas forzosamente de sus territorios durante el conflicto armado. Esta Ley solo se aplica a personas que tenían sus tierras formalizadas; las personas que previamente no han tenido acceso a títulos de propiedades por cualquier razón, no se pueden beneficiar de ella. A pesar de las numerosas dificultades, más de 3.000 peticiones han sido resueltas por la Unidad de Restitución de Tierras con unos 2.000 juicios realizados en los últimos seis años, lo que representa actualmente un 25% de las solicitudes entregadas a la entidad[14]. No obstante, quedan solamente cuatro años para procesar las demás solicitudes puesto que la vigencia de la ley finalizará en 2021. Ha habido múltiples críticas sobre la aplicación de la Ley 1448, sobre todo por sus procesos lentos y burocráticos que pueden tardar años en resolverse[15]. La persistencia del conflicto armado no ha permitido la presentación de solicitudes por parte de muchas víctimas y ha dificultado el proceso de restitución por la situación de riesgo que viven las personas reclamantes de tierra[16]. Cada caso se estudia de manera individual y exhaustiva dependiendo de las historias de las personas que aplican, lo que significa que las solicitudes colectivas y comunitarias son más difíciles de procesar. Esto implica que las comunidades rurales forzosamente desplazadas, tienen que pasar por un obstáculo adicional para solicitar la restitución de sus tierras a nivel comunitario bajo este sistema[17]. Adicionalmente, el alto índice de informalidad en la tenencia de la tierra significa que mucha gente desplazada no ha podido acceder al sistema de Restitución de Tierras, porque no han pasado previamente por un proceso de formalización de sus predios[18]. En este sentido, las mujeres han resultado ser particularmente vulnerables, siendo a menudo viudas del conflicto armado y sin ninguna titularidad, en un país en el cual los títulos de propiedad han sido históricamente más bien prerrogativa de los hombres. A pesar de los logros de la ley de Restitución de Tierras y el momento de oportunidad que representa el actual proceso de paz entre el Gobierno y las Farc-EP, todavía hay varios retos para implementar un sistema jurídico que logre aplicar la justicia al nivel del uso, acceso y distribución de la tierra en Colombia. Junto con estas normas se encuentran las leyes que protegen a los grupos étnicos, que también contienen partes sobre la protección territorial, y el cuerpo de normas sobre la protección ambiental, las cuales se aplican a las tierras. Todo esto articulado a las tensiones que se generan entre los derechos de las comunidades versus la priorización de los intereses económicos, demuestra la complejidad de este asunto y la necesidad de entender la problemática desde el fondo.Hannah Matthews
Notas de pie:
[1] Entrevista a Camilo Sánchez, Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia, 18 de octubre de 2017 [2] Ibíd., Entrevista a Camilo Sánchez [3] Centro de Memoria Histórica: La política de reforma agraria y tierras en Colombia. Esbozo de una memoria institucional, 2013 [4] Óp. cit., Entrevista a Camilo Sánchez [5] Secretaría Senado: Ley 160 / 1994 [6] Óp. cit., Entrevista a Camilo Sánchez [7] Cámara de Comercio de Bogotá: Plan de Ordenamiento Territorial [8] Óp. cit., Entrevista a Camilo Sánchez [9] Presidencia: Ley 1776 / 29 enero 2016 [10] Óp. cit., Entrevista a Camilo Sánchez [11] El Espectador: Corte Constitucional deja en firme ley Zidres, 8 de febrero de 2017 [12] Secretaría Senado: Ley 1448 / 2011 [13] Óp. cit., Entrevista a Camilo Sánchez [14] Dejusticia: Restitución de tierras, política de vivienda y proyectos productivos: Ideas para el pos-acuerdo, octubre de 2017 [15] Amnistía Internacional: Un Título de Propiedad no Basta: Por una Restitución Sostenible de Tierras en Colombia, 2014 [16] Óp. Cit., Restitución de tierras, política de vivienda y proyectos productivos: Ideas para el pos-acuerdo [17] Entrevista Germán Romero, DH Colombia, 6 de octubre de 2017 [18] Óp. Cit., Restitución de tierras, política de vivienda y proyectos productivos: Ideas para el pos-acuerdo*Foto de portada: Bianca Bauer